原创
2016-08-03
中国信通院
中国信息通信研究院CAICT
2015年以来，美国、欧盟、英国、澳大利亚、南非在内的主要经济体，纷纷发布面向2020年的行业监管战略或规划，谋求提升数字化时代的国家竞争力。落实十八届五中全会和国家“十三五”规划重大部署，要充分把握国际监管战略最新动向，以大力实施网络强国战略、制造强国战略、大数据战略、“互联网+”行动计划等为主线，超前谋划，创新监管政策，为构筑经济社会发展新动力保驾护航。随着互联网加速与经济社会各领域的全面融合，全球主要经济体主动调整监管思路，塑造面向数字经济时代的行业监管体系，要点体现在四个方面：一是将促进经济发展提升至首要目标,美国联邦通信委员会在2015-2018年战略规划中，率先提出将促进经济发展和确保国家领导力作为战略规划第一目标。二是以推动全面数字化转型为发展核心,欧盟电子通信监管机构BEREC在2015-2017年战略、南非监管机构ICASA在2016-2020战略中，均强调全面提升网络基础设施覆盖范围和服务水平是推进数字议程的核心基础。三是围绕数字生态发展和安全五大主题，回应全球性热点问题，包括强化网络能力、保障通信安全、促进市场竞争、保护用户权益、提升监管能力等。四是“量体裁衣”制定个体定位,美国以巩固信息通信领域先导地位为主、欧盟集中力量整合内部区域市场、南非强调政府统筹规划作用、澳大利亚在2015-2019年战略规划中则侧重发挥市场积极性。（一）网络建设方面，鼓励基础投资和技术创新。一是制定激励投资的监管框架，如欧盟采用政府与社会资本合作（PPP）模式推动网络建设持续投资。二是完善普遍服务机制，如美国提出四项目标，即最大化网络覆盖、创新服务政策、普及教育和残障人士宽带接入。三是推动网络技术平滑演进，欧盟、美国均计划制定面向全IP技术的监管框架，加快网络技术升级进程。四是创新频谱供给机制。英国、南非计划向移动通信释放优质频段，美欧大力推动频谱拍卖、授权许可等资源共享激励措施。（二）市场监管方面，促进融合业态有效竞争。一是破除市场壁垒，引导多元化主体参与市场投资。美国通过消除投资障碍，推动谷歌等非传统运营主体提供宽带服务。英国采取制定“合同清单”等措施，保护中小企业利益。二是推进网络中立，促进产业链上下游健康发展。美国立法较为严格，明确宽带网络运营商负有公平接入的义务；欧盟立法相对宽松，在设定运营规则同时赋予宽带网络运营商一定盈利空间。（三）用户保障方面，强调保障用户隐私安全及知情权。一是保障用户知情权和选择权。英国通过“解绑”服务热线的接入费和服务费，提升资费透明度；欧盟将成员国漫游费在网上公示。二是注重个人隐私安全，保护重点转向互联网服务。澳大利亚通过教育警示加强用户在线自我保护意识；欧盟等强调与其他监管主体合作，实现多方治理。三是重点解决给消费者带来较大损失的问题，如 “天价”账单、骚扰电话等。南非每年发布用户体验质量报告，加强社会监督；澳大利亚重新梳理并更新政策，加强企业监管。（四）安全保障方面，侧重网络基础设施保护和应急通信能力建设。一是加强通信关键基础设施保护。美国提出应深化政企联动，通过技术合作、项目支持等方式共同保护。二是为执法、应急服务和国家安全部门提供保障。澳大利亚计划为安全和应急部门提供专用频段；美国强调关键技术研究和保障能力建设，确保在紧急事件中及时发布准确信息。三是为民众提供可靠的紧急呼叫服务。各国均要求进一步提升紧急呼叫服务（如911等）的稳定性和覆盖率。（五）监管能力方面，强化政策灵活性、包容性和高效性。一是推行以市场评估为根基的政策调整机制。目前各国市场评估内容已涵盖网络、市场、服务、价格等全产业要素；策略方面以美国竞争监管的“跷跷板”机制（市场竞争越强，则监管越放松；反之，市场竞争越弱，则监管越强化）为例也已取得良好效果。二是对内强化技术能力提升监管效率，如澳大利亚提出要建立面向公众的信息化服务平台。三是对外加强融合监管成为改革重要方向，一方面以明确自身职责为基础，针对融合业务加强跨部门协商，推进融合监管；另一方面通过签署谅解备忘录、成立联合工作组的方式，加强跨境提供业务的区域和国际合作。从主要经济体的监管战略要点来看，对我们主要有四方面启示。一是监管转型已势在必行，未来行业监管必须以数字生态系统为对象，适应跨领域、跨行业协同创新的监管需求。二是监管改革需依法推进，战略规划要侧重于提升政策创新能力、完善评估机制，提升监管机构效能等。三是监管职责要革故鼎新，主动适应技术产业演进，加快优化监管职责，松绑传统电信监管政策，激发市场活力，确保网络安全等，为长远发展奠定坚实基础。四是监管机构要提升效能，通过政策评估，技术建设，国际合作等渠道，提高监管能力、效率和质量。落实我国国民经济和社会发展“十三五”规划，要以拓展网络经济发展空间为总目标，高度重视行业监管规划，面向2020年，建议重点从以下五个方面做好制度建设。第一，统筹基础设施发展。一是深入开展“提速降费”行动，加速网络普及升级，尽快建成全光纤网络。二是加强立法将宽带网络纳入基础设施范畴，营造规范的建设环境。三是完善普遍服务补偿机制，发挥中央、地方和企业积极性，以市场化运作加快农村宽带发展，助力脱贫和小康社会建设。四是推动网络向全IP技术演进，加强5G和超宽带关键技术研发，谋划工业互联网网络架构和试点示范。第二，营造有效竞争环境。一是进一步放宽市场准入，抓紧研究负面清单管理方式及事中事后配套举措。二是细化市场竞争规则，营造统一有序、公平公正的市场环境，加大对不正当竞争行为的执法力度。三是系统评估市场开放进展和经验，谋划新一轮开放路线图。四是研究落实国企体制改革要求，探索信息通信服务领域混合所有制实现形式。五是探索建设行业主体信用体系，加快健全守信激励失信惩戒机制。第三，切实保障用户权益。一是在消费者高度关注的宽带服务领域，逐步推进网络速率、电信资费信息的主动公开。二是加强用户信息保护，重点解决用户个人信息泄露、网络数据采集不规范、非法交易等问题。三是进一步完善用户投诉处理机制，利用多种渠道广泛征集消费者建议，推动企业不断提升服务满意度。第四，保障网络信息安全。一是配合推动网络安全相关立法，依法为相关执法等提供支撑，提高重大事件应急处置能力。二是加强基础设施与重要系统防护力度，加强网络数据资产的安全管理。三是探索政企联动模式，依法增强企业主体责任，推动行业自律体系完善。第五，加强监管能力建设。一是建立覆盖网络、资源、服务、价格、竞争等全产业要素的监测、预警和评估体系，建立面向市场发展与竞争的动态监管机制。二是提高行业监管效率，强化技术手段建设和数据资源共享，完善跨部门协同机制，主动参与国际规则制定，提升规则话语权。 中国信息通信研究院政策与经济研究所副所长，经济学博士，长期从事行业监管、宽带发展、网间结算等政策研究工作，主持和参与以互联网为核心的行业管理体系、市场格局优化及配套政策、三网融合体制机制、“宽带中国”战略及实施方案、网间结算体系等一系列重大课题。联系方式：mayuan@Caict.ac.cn。孙鑫：中国信息通信研究院政策与经济研究所，工学博士，从事信息通信业发展、大数据应用和产业发展研究。联系方式：sunxin@caict.ac.cn。